广州城中村改造模式十年谋变

2018-02-27 10:04:54 7
广州城中村改造模式十年谋变   在“村民的改造意见书”上,梁辉在“不同意”选项上用力地划了一个勾。

35岁的梁辉是土生土长的广州越秀区杨箕村民,他有一栋四层的楼房,上面两层自住,下面两层则租出去作商铺。

梁辉家下面的那条雄镇大街,不到2米宽,一眼望去尽是传统的小商铺。房东和租客们就在这条阴暗而逼仄的小巷中,各自找到自己的生存空间。

不过,这样的生态即将消失。

根据计划,今年亚运前必须完成清拆工作的杨箕村,将在7月底全部拆完,涉及1300多栋房屋,拆迁面积34.7万平方米。

像杨箕这样的城中村,广州共有138个,占据广州城市规划面积的22%。自2007年广州天河区猎德村改造以来,广州的旧城改造成了该市决策层的重要议题。

按照广州的规划,将争取用3-5年时间基本完成52个城中村的全面改造任务。其中亚运会前,完成猎德、冼村、小新塘、萧岗、三元里、林和、杨箕、琶洲、棠下等9个城中村的清拆工作。

“杨箕村的改造模式是村集体直接寻找开发商,而政府则起着主导的作用。”合富辉煌集团首席市场分析师黎文江说。

作为政府的一方,杨箕所在的越秀区政府负责统筹组织改造的推进,协调、解决改造过程的问题,从政策扶持、工作指导、重大问题协调解决、监管等方面推进。

从拒绝开发商完全由政府主导,到政府主导引进开发商,再到村集体自主与开发商合作或村集体自己开发,广州的城中村改造模式一变再变。让村集体能参与并决定其命运,政府发现自己亦能省事省心。

在社会矛盾高发的拆迁问题上,十年迂回,广州是否已找到一条较可行的路径?“广州模式”是否能全国复制?

政府不能承担的改造

自上世纪90年代以来,广州旧城、旧村改造的模式走过了一条不断变更的路径。

林树森主政广州期间,对开发商来说是一个失落的时期。1999开始,广州市决策层一直不允许开发商插手旧城改造,“主要担心房地产商在利益驱使下提高容积率,大大增加了城市建筑和人口的密度。”曾参与琶洲规划设计的广州社科院教授彭澎对记者说。

自此,旧城改造完全由政府承担。不过从结果来看,却迟迟没有动作。

“最关键还是资金问题,政府操作不来。”黎文江说,以前拆迁成本就三四千,现在动不动就上万,一个项目就上十亿,特别是需要成片改造的城中村,政府没有足够的资金,只能借助开发商来投入。

2006年底,接任广州市委书记不到半年的朱小丹,把广州的城市发展战略在“南拓、北优、东进、西联”的基础上,增加了“中调”的提法。

老城区的危房、破房改造,是“中调”绕不过去的问题。2006年,荔湾区计划对19个城中村片区进行规划改造。“但是仅靠区的资金投入,很困难。当时就考虑引进社会资金来进行改造。”荔湾区政府规划局人士对本报说。

而真正被视为重新对开发商敞开大门的标志性案例,是2007年的猎德项目。该项目也是广州计划改造138个城中村中第一个。按照方案,整个猎德村推倒重建,并转变为商业地块进行运作。

当年9月,富力地产与合景泰富联手以46亿元拿下占地超过11万平方米的猎德村城中村改造地块,成为地产商参与城中村改造的首个突破口。

这个改造项目,被称为猎德模式,即由开发商垫付资金、政府出台政策、村委会协助的模式。“这一模式是由政府主导的。”黎文江说,旧村改造的规划、设计方案,政府都在全程参与,土地拍卖也由政府出面主导。

起初,这一模式被寄予了厚望,政府希望在其它旧城改造项目中得到复制。不过,从后来广州其它的改造项目来看,大部分都没有走猎德模式这条路。分析人士说,政府想主导却发现力有不逮之处。此后的城中村项目,大都由村集体直接跟开发企业进行协商谈判或者由村集体自己进行改造。

林和村就是地产公司新鸿基跟村民集体合作,双方谈判后,分两块地:一块建设居民房提供给村民居住,另一块盖商品住宅进行销售,而政府不需投入资金便实现改造目的,由此达到三赢的结局。

而在广州“三旧改造办公室”人士看来,这并不出奇。“我们旧城改造规划之初,就确定了‘一村一策’的原则。”该人士说,每个村都有自己的具体情况,一种模式很难在所有村都适合采用。

让村集体自己来

“从之前的实践也证明了,完全由政府来承担的路子是走不通的。如此巨大规模的改造,政府的压力相当大。”黎文江说,引进社会力量是必然的选择,现在确定的基本原则,就是政府主导,村集体经济组织作为城中村改造的主体。

在以集体经济组织作为改造主体的前提下,改造模式无非两种——引进开发商和村集体自筹资金。

日前出台的《关于广州市推进“城中村”整治改造的实施意见》显示,全面改造项目立足于市场运作,除村集体经济组织自行改造外,应当通过土地公开出让招商融资进行改造。

“选择哪种方式,要看这个村的具体情况。比如有些村没钱,但是有地可卖,那就采取出让的方式获得资金;有些村本身比较富裕,也可以自筹资金。”上述三旧改造办公室人士对记者说。

作为52个需要全面改造的城中村,海珠区红卫村选择的是自主改造。

红卫经济联社公布的初步改造方案显示,由联社成立自己的公司,直接进行融资开发建设,不引入开发商。该社下辖大塘、新村、石榴岗、台涌四村。

“自己开发的好处可以节省成本,而且建筑密度不大。”红卫经济联社工作人员对记者说,这几个村的改造资金是没问题的。按照此前计划,改造资金渠道主要有三方面:集体资金、村民集资以及银行贷款。

“只是开发经验相对不足,当然这么大的问题,我们肯定会很谨慎。”谈及自主开发的不足时,上述红卫经济联社工作人员说。

日前记者走访海珠区红卫新村时,多位村民告诉记者,改造不会在近期启动。“三五年后的事吧。”新村村民黄伯对记者说,去年听说要改造,后来又不了了之。

矛盾在村里

由于财力限制,在政府作为改造主体的模式不可行的情况下,政府应该是什么角色?

“在现在的城中村改造中,广州政府的定位应该说是合适的。”广州城市规划勘测设计研究院顾问总规划师袁奇峰对记者说,政府的角色是两部分:一方面和村集体进行谈判,对改造方案进行编制和审查;另一方面,村集体跟开发商谈判过程中,政府来做监控,并把开发资金纳入到监控账户中。

袁表示,目前在改造过程中,主要矛盾还是存在于村内部。

在杨箕村村委会二楼大厅,几排桌子两边挤满了村民和改造工作人员。梁辉和村民们一起近乎争吵地议论着,他在改造意见书中写下反对杨箕改造方案的理由:高容积率不符合理想人居要求、车位分配不合理、增值物业不明朗等等。

与杨箕相去不远的冼村,部分本地村民也在联名反对该村的改造方案。

“村集体的身份也很尴尬。”袁奇峰说,村集体一方面是村民的代表,要体现村民的利益,另一方面又是代表政府意志在村中的延伸,因此村集体往往是矛盾的焦点。

“政府要调解这些问题,有制度上的障碍。”袁奇峰说,旧村改造由村集体内部来协商,而村集体属于共有制,在存在利益博弈的情况下,政府只能起到一个帮助性的角色。

不过他相信村民能够自己解决这些问题。