关于城市绿地及其分类的若干问题思考

2018-02-27 10:04:54 7

       一种分类方法往往反映了对分类对象的认识深度,反映了相关学科的发展程度。而对于城市绿地及其分类的研究来讲,还反映了绿地在城市建设中的地位和作用,这对于推动城市绿地的规划、建设、管理应具有十分重要的实际意义。

    1 我国现行的城市绿地分类方法及存在的问题

    经过几十年的发展,我国城市绿地的分类已基本成型。目前对城市绿地分类有明确规定的行政法规、国家标准有《城市绿化条例》、《城市用地分类与规划建设用地标准》(gbj137-90),以及部颁文件《城市绿地规划建设指标的规定》(建城[1993]784号)。由于适用范围不同,这些条例、标准中的分类方法也有所不同。

    1.1城市规划中执行的绿地分类

    在城市总体规划阶段,各个城市基本上是执行《城市用地分类及规划建设用地标准》中的绿地分类。这一标准将城市绿地作为九类城市建设用地中的一类(g项)并进一步划分为公共绿地和生产防护绿地。在城市总体规划文件和“城市建设统计年报”中,这些绿地的用地范围和统计数据均有所体现。但是,近年来也有不少城市已经突破了上述分类方法。提出了一些新的概念。如深圳市城市总体规划中使用了“生态绿地”,北京市总体规划中提出了“绿化隔离地区”和“绿色空间控制区”,山东省乳山市的总体规划中使用了“大环境绿地”的概念,等等。

    1.2城市绿地规划、建设、管理中执行的绿地分类

    由于我国行政管理体制中城市规划与城市建设是相对独立的部门,因此,在两个部门中执行的是两种绿地分类。城市园林隶属城市建设部门,在绿地的规划、建设、管理及统计中主要执行的是《城市绿化条例》和《城市绿化规划建设指标的规定》,将城市绿地分为六大类,即公共绿地、生产绿地、防护绿地、居住区绿地、单位附属绿地及风景林地。关于这一分类方法所体现的基本思路,由建设部编写的《城市绿化条例释义》一书中有以下阐述:“(1)在性质上和作用上加以区分,分别制定不同标准和要求,使城市绿化规划更加细致。(2)便于考核各项规划指标。(3)在城市绿化工程设计和施工中,对各类绿地可以提出不同的要求。(4)便于区别对待、实施不同的管理体制。”

    1.3存在的问题

    1.3.1城市绿地分类的“双轨制”缺少相互协调,造成概念上的混乱,不同部门规划数据缺少可比性。

    由上述两种城市绿地的分类方法可以看出,规划部门的“绿地”和建设部门的“绿地”实质上是两个不同的概念,其内涵有很大的差异。同一名称下的绿地,前者只是城市总体规划阶段即城市总图上能反映出来的绿化用地,而后者则是城市用地范围内所有用于绿化的土地,它在市域规划、总体规划、详细规划等各个规划阶段均有所体现。从这个意义上说,前者是一个横向的某一宏观层面的分类方法,而后者是一个纵向的从宏观到微观的分类方法。出于不同的需要,在不同的适用范围内采用不同的分类方法,是完全必要的。问题在于现行的“双轨制”没有以法律条文的形式明确同一概念不同的内涵和二者之间的关系,没有体现从规划到建设和管理充分的协调配合,因此无法保证城市绿地规划和建设的实施。以“城市建设统计年报”中使用的有关绿地的统计指标为例,“城市人口和建设用地”统计表中使用的是城市用地分类中的“绿地”,“市政设施、园林绿化”统计表中使用的是“园林绿地”,在这几组数据中难以找出相对应的关系。概念上的含混往往造成统计数据上的为我所用,以至影响到官方统计年报的权威性和可信度。

    这种现象反映了一种观念,即绿地只是与其他城市建设用地并列的一种用地类型,城市绿地系统规划是服从于城市总体规划的一项专项规划,这里体现的是附属关系。这种观念不仅为规划部门所持有,也为园林部门所接受。由于这种观念已渗透到实际工作中并形成了习惯做法,加上市场经济中利益的驱动,致使在城市总体规划中往往将不宜建设的用地作为绿地,而不是从居民使用和城市生态环境保护的角度合理地配置各类绿地,而且一旦城市总图确定后,再进行城市绿地系统规划时,往往因难以改变总图规定的用地性质而无法增设绿地,使绿地系统规划只能是在总图的基础上做一点点“锦上添花”的工作,“绿地系统规划”只能是被动服从“城市总体规划”而不是促进“城市总体规划”工作的完善。这也是导致我国城市绿地建设水平不高的原因之一。

    1.3.2分类方法不完善,法规体系不健全,实际工作中的随意性,无法保证绿地系统规划编制的规范化和规划指标的横向比较。

    如上所述,在城市绿地规划和建设中执行的是部颁文件对绿地的规定。由于作为行政文件所受的限制,文件不可能对绿地分类进行深入的研究、详尽的文字阐述和明确的范围界定。因此,作为分类方法来说,它有不尽完善之处。例如:公共绿地中有“街道广场绿地”小项,但没有具体规定其含义与范围,容易与道路绿地混淆,造成统计中的重复计算。再如:关于风景林地,“城市绿化条例释义”所作的定义是“具有一定景观价值,在城市整体风貌和环境中起作用,但尚没有完善游览、休息、娱乐等设施的林地”。这一定义将用地类型限定在“林地”,但实际上具有上述作用的土地并不限于“林地”,而定义中又未具体明确这类绿地的区位,因此在实际工作中就有很大的主观随意性,各城市依“需要”进行分类,使城市间的横向比较丧失基础。 


    此外,由于我国至今没有颁布相关的法规,故对各城市的绿地规划、管理、统计缺乏约束。下表中列举了由不同规划设计单位所作的若干城市的绿地系统规划。从中可以看出,各城市在绿地系统规划中采用的绿地分类方法差异很大,由此而得出的规划指标之间并不具备可比性。