相信每座城市的空间都有潜力

2018-02-27 10:04:54 66
过快的城市化发展是现今众多中国城市所共同面临的巨大问题,生态环境的破坏、城市面貌的趋同、人口过度的增长、城市无限的扩张、民众意志的缺失……都使得城市转型成为如今大家所必须直面的难题。

2007年6月9日~11日,在城市文化国际研讨会暨第二届城市规划国际论坛上,美国规划院校联合会( ACSp )主席、俄勒冈大学规划系政策研究中心主任Michael Hibbard和美国威斯康星大学空间信息研究中心主任彭仲仁带来的美国波特兰市的成功转型案例让与会者眼前一亮。

“波特兰自上个世纪90年代中期实施改革至今已近20年,从土地利用、交通改革到政策环境、经济发展等方面都取得了良好的改变,期间虽然也经历了障碍,但仍有许多方法值得借鉴。”Michael Hibbard说。

让民众参与

20世纪90年代,美国人意识到其“郊区化”发展带来了众多城市病问题:低密度的城市无序蔓延,人口涌向郊区建房,“吃”掉大量农田,城市越“跑”越远,导致能耗过多、上班路程太长……因此效法欧洲,提出了“精明增长”概念。俄勒冈州的波特兰市即是其中的典范。

精明增长最直接的目标就是控制城市蔓延,其具体包括保护农地;保护环境,包括生态环境和社会环境两方面;繁荣城市经济;提高城乡居民生活质量。

1997年,波特兰市发布了《地区规划2040》,为波特兰市中心的紧凑发展和辐射性的交通网络建设做出了完整的规划,意在通过实践“精明增长”理念摆脱美国传统的城市和社区发展模式。城市增长边界——有控制的城市增长模式成为波特兰市首开历史先例的土地开发政策。

自记者在现场看到的图片显示,在波特兰城市和周围农田、树林间有着明显分界,界线内的土地开发比较密集,界线外则基本没有开发。

据彭仲仁介绍,波特兰市的城市增长边界是根据预先规划的目标,即未来城市人口的增长率、土地开发情况和对整个地区就业增长情况的预估在城市周围划出界限,重点发展界限内的城区,加强市区密度和旧城区可利用空地的发展,改善路网交通,不能随便向外扩张。

为什么波特兰能够这样做?彭仲仁表示,这一切要归功于俄勒冈州的统一土地利用规划系统,美国和中国不同,美国往往一个大区下有很多小政府,各行其是,但是在波特兰甚至整俄勒冈州都有一个共同的声音想要区域统一发展,这在美国联邦体制下各区域政府独立制定规划政策的情况下,实属不易,在美国城市规划史上也属初次。

“俄勒冈州为此专门成立了一个土地保护和发展委员会,主要目的就是为了保证耕地和森林用地,如果你违反了全州土地规划,它可以随时惩罚你。”彭仲仁说,“波特兰市也成立了两个较大的组织来维护规划发展,一个是具有执法权力的地区政府和大都市规划组织Metro,一个是俄勒冈州土地利用规划系统的守护者'千友会',它们都在控制波特兰的城市发展上发挥了极大的作用。”

“千友会”是1975年由俄勒冈州前州长汤姆·麦考尔建立起来的一个民间组织,据曾旅居波特兰多年的北京社会科学研究院资深城市研究员宋俊岭说,波特兰之所以在这20年里,城市规划、市政设施、分区规划以及住宅、轻轨道路等建设实践,96%以上都严格遵守着规划最初所预计的指标实施,重要的原因之一就是发动民众参与城市建设规划。

宋俊岭说,波特兰在规划之初,就以社会学家为先导,对该市居民开展了广泛深入的问卷调查。在反复的调查中,不仅把人民的意愿、看法、憧憬、建议等逐步吸收到规划的指导思想中,更通过这些调查建立起了关心城市发展的民众代表组织“千友会”,“让民众参与”成为一种经常性的会议机构和制度。

据Michael Hibbard表示,波特兰市还制定了法律,规定必须民众听证,如果没有民众参与听证,政府规划决策就没有功效,同时波特兰政府还出资赞助“千友会”参与决策。在这点上,使波特兰市不仅在美国成为典型城市,在全球规划界也独具新意。

就这样,波特兰交通拥挤的难题靠人民解决了。据彭仲仁介绍,通过民众的建议,波特兰取消了原计划为东部社区修建的一条高速公路,把资金用于建造波特兰的第一条轻轨线路。减少了汽车道,加宽了人行道,还增辟了14公里的自行车道,让过去本来没有人行道和自行车道的地方,或者已被大量汽车道挤占了的地方,有计划地予以恢复。

至此,波特兰市不仅把公共交通作为主要交通工具,也将此作为与大规模高速公路建设相抗衡的手段。如今通过将近20年的规划发展,波特兰市人口增加一半,土地面积却仅增长2%,被称为“城市规划之都”。

回到市中心

随着收入和汽车拥有率的增长,城市离心化和郊区化是一个必然的趋势,有控制的城市增长模式可以使城市发展更有序化。

波特兰市对用地边界的控制,减少了以小汽车为主的城市蔓延,建造了许多人行道和自行车道,解决了由此造成的交通问题和环境问题等,使城市转型取得了一定的成功。

把这些比对中国来看,我们国家尤其是改革开放后,经济发展速度较快,城市化发展和城市扩展形态也较快。扩展方式往往是按照现有规划一下子拉伸出来,得到了很多大街区、宽马路,而交通并没有改善。在上海,行人已经被汽车边缘化了;在深圳,往往十字路口极大、极豪华,非常不方便行人过街。虽然也有一些相应的尺度规范,但按照我们的规范覆盖到美国,我们的尺度还是相应较大。

波特兰市的边界控制使城郊冲突减少,对市中心和街区的影响也明显加大,“美国很多中心城区都开始逐渐衰退,但波特兰市的中心城区发展却很旺盛。比如以前在美国别的地方都有'白人航班',黑人往城市中心转移时,白人就往外搬,这在其他城市很明显,但在波特兰却很少见。”彭仲仁说。

而对于北京,中心城区的发展也开始逐渐边缘化,中心城区对于人们而言更多只是一个工作的地方,一到晚上大家都会回到城区外的家,城区内的办公建筑空空然,罕见人迹,使市区的安全无法得到保障,也使市区周边出现了许多“睡城”。

波特兰市转型最为重要的成功点之一就是民众的参与,这点在我国大多数城市都做得不够到位。彭仲仁对记者说,他这次回国带了11个学生参加武汉华中科技大学的一个规划项目,通过实践他发现了两方规划的差异,就是在公众参与的过程中,“美国的规划比较注重公众参与,因此我的学生很多都有实际经验。美国的规划都是自下而上的,很多城市规划都是由民间组织产生出来的,规划师只是协调,而国内的情况则正好相反。”彭仲仁说。

最近,波特兰市因为城市扩张到了边缘,有人就开始要求把边界向外推。最后由于“千友会”等民间组织担心城市绿地遭到破坏,以及认为当初的规划还有很多发展空间而投反对票,致使扩边没有成功。

波特兰对于城市生活最大的贡献并不在于它为制止无计划扩展而做的种种尝试,而在于它相信在每个城市现有的空间之内都有一种潜力,可以创造更适合人类居住的地方。

链接波特兰市《地区规划2040》具体策略——将城市用地需求集中在现有中心(商业中心和轨道交通中转集中处)和公交线路周围。三分之二的工作岗位和40%的居住人口被安排在各个中心和常规公交线路和轨道交通周围;
——增加现有中心的居住密度,减少每户住宅的占地面积;
——投入1.35亿美元用于保护137.6平方公里的绿化带;
——提高轨道交通系统和常规公交系统的服务能力。规划预测未来20年内机动车交通量可能增加50%,但是波特兰市政府希望其中的21%由道路交通承担,其余出行需求由公共交通系统承担。

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