从景点轮休看法律保障 风景名胜区进行抢救性保护

2018-02-27 10:04:54
著名景点安徽黄山始信峰景区即将结束第二轮“封闭轮休”,于7月1日对外开放。始信峰对外开放的同时,作为黄山观晚霞的最佳景点之一的丹霞峰将“封闭轮休”。 
黄山“轮休制”由来已久。上世纪80年代后期,黄山旅游进入一个相对快速发展期,旅游接待总量逐年攀升,使分景区、景点处于长期超负荷运行之中。天都峰、始信峰等几大景区、景点相继出现不同程度的“疲劳”现象:植被减少、水土流失、岩石沙化,一些黄山松根部受到侵害,立地条件恶化,导致针叶枯黄、免疫力下降、次生性病虫害时有发生。 
1987年10月,黄山风景区的管理者在大量调研的基础上,提出了让部分景区、景点实行3年~5年“休假”的构想。 
在黄山,“轮休”并不是简单地一封了之,而是定期“体检”,不断采取保护性措施。如对景区植物和林间环境进行严格整治,促使生态尽快恢复;加大景区设施建设力度,增加辅助设施。“轮休”期满,还要邀请专家评估,待植物恢复健康、水土流失得到综合治理、野生动物恢复到一定水平,才能重新对游人开放。 
风景名胜是不可再生的稀缺资源,一旦破坏很难复原。黄山的管理者显然很明白这个道理,所以他们坚持“保护第一、永续利用”。他们的做法也得到了丰厚的回报。目前,黄山风景区的森林覆盖率已由上世纪70年代的56%提升到83.4%,植被覆盖率达到93.6%,景区的空气质量标准、地表水环境质量指标、区域环境噪声质量指标均达到或优于国家一级标准。 
遗憾的是,目前有不少风景名胜所在地的地方决策者仍然急功近利、目光短浅。不少地方政府、旅游开发商和经营管理部门热衷于在保护区内大兴土木、筑路修桥、架设缆车索道、兴建娱乐设施,甚至引入房地产开发、大建现代人文景观等。少数地区甚至变相出让风景资源及其土地,使一些风景名胜区出现“城市化”、“商业化”、“人工化”等趋向,生态遭到严重破坏。这种无序开发导致的恶果不胜枚举。 
归根结底,这是政府职能的错位,是在经济利益的驱使下,在错误政绩观的左右下,所产生的短视的、不理智的行为。实际上,政府应该充当的是保护者的角色,而不是经营者。 
景点“轮休”是管理者科学精神的体现。实行“景点轮休”势必会减少财政收入和税收,而当地政府和黄山风景区管委会不为短期利益所动,以一整套的制度措施来保护自然环境和维持生态平衡,如每年以不少于门票收入的10%用于生态保护建设,最近更投入2000万元建立一套数字系统使视频监控覆盖全部景区,广泛用于森林防火、空气监测、旅游安全方面等。黄山在管理者的精心呵护下,成为目前中国唯一同时拥有世界文化遗产、世界自然遗产和世界地质公园3顶桂冠的景区。 
而黄山“轮休制”之所以能够20年来持之以恒,除了当地政府和管理者坚持科学发展观和正确政绩观外,立法予以保护是关键因素。1989年4月,安徽省人大常委会通过的《黄山风景名胜区管理条例》中,将景区景点轮休以法律的形式固定下来。这一做法符合国际潮流,世界上很多国家的国家公园都配备有相应的法律。如美国国家公园仅仅对旅游吸引物就有16种分类,并配有专门的法律,通过分类使复杂的问题简单化、法制化、可操作化。而我国长期在风景名胜区管理方面缺乏专门的法律,对某个具体景区景点保护的法律法规更是凤毛麟角。一些地方政府在换届后,由于缺乏法律约束,行政行为很难保持连贯性,不利于景区景点的长远发展,不利于自然生态的保护。 
因此,除了要对风景名胜区进行抢救性保护、整治和复原,尽可能恢复其原貌外,必须在国家层